在9月13日“高層峰會：協同再深化，全面提升汽車產業體系整體效能”中，發展研究中心市場經濟研究所副所長、研究員王青發表題為“新能源汽車和燃油汽車的政策協同”的演講。
國務院發展研究中心市場經濟研究所副所長、研究員 王青
以下為演講實錄：
今天的環節主題是協同。剛才已經討論了內外協同的問題，在這里我想談一談油電協同。新能源汽車在近些年來取得了可以說令世界矚目的發展成就，我們在為之驚喜和自豪的同時，也要看到整個汽車行業內部存在的結構性問題。
從國家角度出發，始終是從長期和全局的視角看待問題、制定政策。我國在新能源汽車賽道上可以說已走在世界前列，但單項冠軍可能還不夠，我們更應把中國汽車產業培育成一個全能冠軍。因此在政策制定與協調上，可能與發展新能源汽車的政策存在一定的差異性。
首先來看汽車整體市場的發展階段。聽過我演講的朋友可能有印象，我每次都會展示這張圖表。這是我們中心一項滾動研究的課題，每年都會根據最新數據做一些修正和新的分析判斷。我們的基本判斷是，整個汽車市場和汽車消費已進入中低速發展階段。這不完全是因為宏觀經濟或消費大盤的影響導致汽車市場增速下降，而是基于事物發展的內在規律和邏輯，到了這個階段，增速自然會出現回落。這是一個自然的回落過程，我們應客觀看待近幾年汽車市場的變化。當然，短期因素的疊加可能導致回落幅度過大、速度過快，但從長期趨勢來看，市場確實處于增速回落的過程中。
當前階段，汽車市場整體處于中低速增長階段，千人汽車保有量增速大約維持在4%-6%的水平。換算成每年新車銷量的增速，未來十年汽車總銷量和國內銷量的潛在年均增長率分別為1.5%和1.0%。國內銷量的潛在增速目前略高一些，但越往后會逐漸回落。這其中包含出口因素的影響，因此整體增長率會略高于國內銷量的增長，這也與最近幾年的實際情況相符。
從結構上看，新能源汽車確實是近年來拉動汽車市場增量的主要動力，這一點毫不夸張。2024年，無論是總銷量還是國內銷量，新能源汽車對增量的貢獻率均超過100%。燃油汽車方面，今年出現了一個積極變化，即其對整體增長的負貢獻明顯縮小。2024年，從國內銷量來看，燃油汽車的貢獻一度低至-700%以上；而今年1-7月，國內銷量中燃油汽車的負貢獻已回升至-9.5%。
從市場占有率來看，7月當月新能源汽車的滲透率已超過50%，8月乘用車零售端的市場占有率更是超過55%，提升速度非常顯著。那么，新能源汽車未來的增長速度將如何？是否還能保持每年30%、40%的高增長？這就要回到之前所說的，必須把握事物發展的內在規律，理解其中長期趨勢。實際增速會受到短期市場因素、貿易環境和政策調控（例如以舊換新政策）的影響。例如，從去年7月開始，支持政策出臺后效果立竿見影，迅速拉動了市場。
但明年、后年市場將如何演變，仍需基于實際可持續支撐的增速進行底層分析。我們判斷，當市場占有率超過50%以后，新能源汽車市場占有率每年的提升幅度將逐漸回落，預計到2027年之后回落幅度可能更加明顯。此前，新能源汽車市場占有率從30%提升到40%用了一年時間，今年年底預計超過55%應是大概率事件。
過了這個階段以后，市場占有率的提升幅度本身就會回落，反映在銷量增速上也會出現相應放緩。也就是說，從去年40%多降至今年30%左右，明年可能進一步回落到20%多。這是一個關鍵節點之后出現的顯著結構性變化。左圖是根據不同參數和情景對新能源汽車市場占有率進行的。紅線代表實際情況，其他幾條線為不同情景下的預測。目前來看，紅線基本沿預測路徑發展，說明事物演進背后存在其內在邏輯與規律。右圖展示了汽車整體銷量以及新能源汽車與燃油汽車變化的預測。到2029年，新能源汽車的市場占有率仍將保持較為明顯的提升，未來3-5年內可能超過或接近80%。在與一些汽車行業人士交流中，有人認為最終占有率會在60%左右，我個人認為這一判斷可能略偏保守。
在這種情況下，正如我們此前所說，國家是從長期和全局角度考慮問題的。目前這不僅是一個前沿問題，更是我們亟需解決的現實課題。由于市場正在分化，國內的實際增速并未達到整體增長水平。盡管有政策支持，但若去年和今年沒有汽車以舊換新政策，大概率會出現負增長，且幅度不容樂觀。正是因為該項政策拉動，銷量提升了7-10個百分點。今年兩項政策疊加——以舊換新與新能源汽車購置稅全免，使得拉動效應更加明顯。
因此，在企業分化、油電市場分化出現之后，可能引發區域經濟發展的新一輪不均衡。從近幾年以傳統汽車為主和以新能源汽車為主的生產基地發展軌跡來看，這種情況已開始顯現。國家的協同發展本質上是一個節奏問題。某些事物并非發展得越快越好，例如出口，并非增長越多、越快就越好，必須把握適當的節奏。這一節奏有望帶來更加包容和可持續的發展態勢。
我認為政策協同主要體現在以下四個方面：
第一、產業政策。目前油、電兩條技術路線的發展冷熱不均，歸根到底是與準入等方面的政策尚未打通，特別是在產能、準入和生產這些方面的政策上仍采取分類管理，未能從整體上進行統籌謀劃。所以在產能、生產資質、總量控制的前提下，我們是有持續改善結構空間的，市場也存在相應的需求和訴求，尤其在優化資源配置和推動產業資源整合機制方面，還有很多可推進的工作。當前的準入機制仍以窗口指導為主，若遵循常規產業政策思路，公平性和透明度仍有提升空間。我們可在總數不變的前提下，通過“出清一個、進入一個”的方式，借助拍賣、重組等機制增強市場活力與創新動力。
此外，應適度允許代工模式。這種模式可能成為未來新興產品非常重要的生產組織方式——服裝、食品乃至部分電子產品行業已廣泛采用，汽車行業為什么不能呢？若顧慮產能過剩問題，我們可以通過政策引導，出清落后企業，盤活和置換存量過剩產能。這是一項非常重要的政策，也是當前亟需研究和推進的方向。
第二、稅收政策。現階段仍對新能源汽車實施購置稅優惠，是由于其發展初期在環保、促進創新和就業等方面貢獻顯著，但是同時企業因為達不到規模，算不過來賬，經濟學上稱之為“溢出效應”，即社會受益而企業未獲相應回報，因此國家通過補貼將這部分溢出效應反哺企業，激勵其持續創新、拓展產品和推進商業化。但目前情況已發生變化，新能源汽車在單月市場占比突破50%，與傳統燃油車分庭抗禮的趨勢已不可阻擋。此時應更多考慮營造公平競爭環境，讓消費者基于真實成本自主選擇，而非通過扭曲資源配置和定價機制影響決策。補貼應逐步退出，當前需認真評估退出過程中可能出現的問題。購置稅實行“兩免兩減半”政策，其減半期限可考慮縮短。因新能源車占比已超50%，到2027年可能達60%甚至接近70%，如不適時退出，將導致不公平競爭。
第三、公路養護成本的分攤機制。目前公路養護資金主要通過燃油附加費籌措。據交通部研究機構測算，全國每年公路養護費用約需6000億元，但目前存在3000億元的缺口。其中重要原因在于電動汽車無需用油，因此不承擔相應部分的費用。我支持電動汽車發展，但應從可持續發展角度重新思考政策設計。建議依據車重、能耗（尤其是全生命周期能耗）、年行駛里程等數據綜合制定分攤標準，以此建立更加公平合理的稅收分擔機制。
第四、短期消費補貼。消費品以舊換新政策對市場的拉動作用非常明顯。今年截至7月，乘用車銷量增長超過兩位數，約為10%。根據流通協會最新發布的數據，截至9月第一周，增速可能略有回落至9%左右，但仍明顯高于潛在增長率。我們判斷近一兩年汽車市場的潛在增長率在4%左右，當前實際增速達到10%，顯著超出這一水平。
即便考慮前期被抑制需求的釋放，當前增速仍明顯高于潛在增長率，這可能對后期市場產生一定影響。在此背景下，我們應重點考慮以下幾方面：
第一，應盡早公布消費品以舊換新補貼的整體方案，明確補貼實施至哪一年、每年補貼多少、如何執行，以及如何逐步退出，為市場提供明確預期。企業可根據這些信息提前進行營銷和生產調整，這是當前市場反應較為強烈的一點。
第二，應縮小油車與電車之間的補貼差距。可以存在一定象征性差異，但差距不宜過大，以體現公平競爭原則。尤其應依據車輛價格明確補貼比例和上限。當前單車價格呈逐年下降趨勢，消費結構升級并未充分體現，這與政策有一定關系。政策作為指揮棒，消費者往往會做出理性選擇，傾向于購買更便宜的車型。
第三，應錯開購置稅政策與補貼政策的退出時間。若兩項政策同時退出，可能造成政策真空期，導致市場出現大幅下滑。因此，在政策退出時應進行統籌安排。
剛才有企業家提出，補貼應逐步從商品購買環節轉向消費和服務環節，例如信貸保險、融資租賃、充電服務、車輛檢測以及遠程管理服務等。這不僅符合市場自然增長趨勢，還能通過政策激勵擴大相關消費，同時促進二手車更新換代。